Quand notre portefeuille subventionne l'étalement urbain

Présentée en 2016, la première version du Schéma d'aménagement et de développement (SAD) de la Ville de Québec avait été critiquée par plusieurs intervenants. On reprochait à la Ville sa volonté d’ouvrir son périmètre d’urbanisation pour permettre entre autres le développement des terres des Sœurs de la Charité dans Beauport. La version révisée du SAD maintient cette orientation, qui pourrait nous coûter à tous très cher.

Québec n'est pas la seule ville à demander régulièrement au gouvernement de réviser son périmètre d'urbanisation, loin de là. Tôt ou tard, presque toutes les municipalités le font. Pour beaucoup d'entre elles, attirer de nouveaux ménages est la principale façon d'accroître leurs revenus, et les développements de basse densité demeurent souvent plus attractifs.

La Ville de Québec argumente qu'elle doit prévoir des secteurs de développement supplémentaires en raison de la croissance prévisible de la population ces deux prochaines décennies et, surtout, des préférences des ménages pour les maisons individuelles. Selon son scénario de référence, le potentiel de densification du territoire d’urbanisation actuel ne suffirait pas à la demande pour ce type de propriété.

Mais d’un simple point de vue économique, est-ce vraiment une bonne idée ?

Les coûts de l’étalement urbain

Par rapport à des développements plus denses, l’étalement urbain amène des coûts beaucoup plus importants pour la société. Ils sont financés en partie par nos taxes municipales et en partie par nos impôts provincial et fédéral. L'impôt que nous payons aux gouvernements supérieurs finance, par exemple, la construction des écoles et les dépenses touchant les autoroutes et les ponts, qui relient les banlieues et les centres urbains où se trouvent les emplois.

Certains de ces coûts sont visibles. Pensons à ceux liés à la construction et à l'entretien des routes locales plus nombreuses, au déneigement, aux services municipaux (pompiers, policiers, enlèvement des ordures, etc.), aux égouts et aqueducs ou au transport en commun. D’autres sont davantage cachés. Il est ainsi difficile d'avoir une idée juste des coûts supplémentaires engendrés par la pollution due à l'accroissement des déplacements, par l’augmentation des accidents de la route, ou par la perte de terres arables et de milieux humides. Difficile aussi d'évaluer les dépenses découlant des catastrophes naturelles comme les inondations, souvent dues à un mauvais contrôle du développement urbain.

En 2011, la ville d’Edmonton a déterminé que les taxes municipales qui seraient perçues pour dix-sept projets de développement en majeure partie résidentiels ne suffiraient pas, à long terme, à défrayer tous les nouveaux coûts d’entretien et de services qu’ils engendreraient. Cette différence, supportée par les taxes des commerces, des industries et des résidents des quartiers centraux, était évaluée, pour une période de 30 ans, à près de 600 millions !

Malheureusement, les coûts de l'étalement urbain sont rarement évalués, et encore moins pris en compte dans la planification urbaine. Cela explique d’ailleurs en partie pourquoi les nouveaux développements en banlieue éloignée s’avèrent encore presque toujours plus compétitifs que les projets résidentiels dans les centres urbains, pourtant déjà pourvus en infrastructures et services. Les promoteurs et les résidents des banlieues ne supportent en effet qu’une infime part des coûts réels que ce type de développement engendre.

Un choix de société ?

Au Québec, la collectivisation des coûts de l’étalement urbain est un principe qui n’a jamais été vraiment remis en cause, ni même beaucoup discuté sur la place publique. Cela revient pourtant à subventionner ce type de développement et constitue une incitation directe à étaler la ville.

Selon Statistiques Canada, entre 1971 et 2011, la population de la région métropolitaine de Québec n'a cru que de 49 %, alors la taille de sa zone bâtie augmentait trois fois plus vite. Pire, tandis que l’on observait un accroissement de la densité moyenne des villes canadiennes entre 2001 et 2011, on a plutôt observé une diminution de 5 % de celle-ci à Québec.

Il existe pourtant de nombreuses solutions qui, tout en laissant aux ménages la liberté de s’établir où ils le veulent, permettent une meilleure équité et contribuent à freiner l’étalement urbain. L’adaptation graduelle de la taxation municipale en fonction des coûts réels des services et de l’entretien des infrastructures, l’augmentation des frais facturés aux promoteurs pour les projets éloignés des noyaux urbains, la mise en place de péages sur certains liens routiers ou l'augmentation des taxes sur l’essence en sont quelques-unes, déjà testées ailleurs. Et elles semblent donner de bons résultats.

Les revenus dégagés par ces mesures permettent aux municipalités de réaliser des projets qui rendent les centres urbains plus attractifs pour les familles (parcs, places publiques, équipements collectifs, festivals…), de mettre en place des systèmes de transport en commun efficaces et de limiter les taxes. La compétitivité des développements résidentiels plus près des noyaux urbains en est également accrue : pour développer des terrains loin des services et infrastructures existants, les promoteurs doivent payer plus cher, et les ménages doivent prévoir un plus grand budget pour défrayer leurs taxes.

Favoriser l’étalement urbain est un choix qui engendre des coûts importants pour notre portefeuille collectif. Au Québec, ce principe n'a jamais vraiment fait l'objet de débats. Il faudra bien pourtant se demander un jour si nous en avons encore les moyens ou si, plutôt que de financer les banlieues, nous ne préférerions pas mettre notre argent sur des choses plus importantes.

Accéder aux informations sur la démarche consultative pour le Schéma d'aménagement et de développement de la Ville de Québec.